Насколько правомерно так называемое «предварительное резервирование» земельных участков для муниципальных нужд?
В предыдущей статье мною было рассмотрено, каким образом искусственно сокращается количество доступных для приобретения земельных участков путём отсеивания заявок на участки, которые не обеспечены подключением к инженерным коммуникациям. Вышеуказанный способ является не единственным. Другим методом удержания за земельным участком статуса ресурса, ограниченного в обороте, является заведомое включение проектных земельных участков в число подлежащих резервированию для муниципальных нужд с целью предоставления гражданам, имеющим трёх или более детей.
На протяжении уже многих лет муниципалитеты Калининградской области осуществляют предоставление земельных участков гражданам, имеющим трёх или более детей, в порядке, который установлен Законом Калининградской области от 21.12.2006 № 105 «Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области». До поры до времени темпы предоставления земельных участков были весьма приличными. К примеру, калининградская городская администрация стабильно предоставляла несколько сотен земельных участков в год, очередь двигалась.
Для обеспечения движения очереди требовалось принятие законодательных мер, которые предусматривали бы ограничение количества доступных участков в разумных пределах, то есть таким образом, чтобы, с одной стороны, многодетные граждане продолжали приобретать полагающиеся им земельные участки, а, с другой стороны, обычные заявители не чувствовали себя «обделёнными» при распределении муниципальных земель. И такая мера была изыскана. Пунктом 1 ст. 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» было предусмотрено, что до 1 января 2020 года законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено дополнительное основание для отказа в предоставлении земельных участков без проведения торгов, не предусмотренное федеральной нормой, закреплённой в ст. 39.16 Земельного кодекса РФ. Во исполнение этой «лазейки» Закон Калининградской области от 21.12.2006 № 105 был дополнен статьёй 19.1, которым и было предусмотрено такое дополнительное основание – включение земельного участка, поставленного на государственный кадастровый учёт, в перечень земельных участков, предназначенных для предоставления гражданам, имеющим трёх или более детей. Таким образом, до 1 января 2020 года органы местного самоуправления Калининградской области могли совершенно законно отказывать в предоставлении земельного участка без проведения торгов, к примеру, при поступлении заявки о предоставлении земельного участка для ИЖД в порядке ст. 39.18 Земельного кодекса РФ, если земельный участок на момент поступления заявки был включен в соответствующий перечень.
Однако, некоторым муниципалитетам данная мера показалось недостаточной. В результате этого были изысканы дополнительные меры, которые уже не полностью укладывались в правое поле.
В связи с этим необходимо отметить, что в конце 2015 года прокуратура Калининградской области направила в администрацию ГО «Город Калининград» представление об устранении нарушений законодательства в связи с тем, что темпы предоставления в Калининграде земельных участков многодетным гражданам оказались самыми низкими по региону. Это представление было использовано калининградскими чиновниками в качестве повода для того, чтобы впредь осуществлять резервирование всех «неразмежёванных пустот», в границах которых в принципе могли бы быть образованы новые земельные участки. Иными словами, если раньше калининградская городская администрация включала незарезервированные земельные участки в «перечень» и тем самым заранее исключала их из оборота, ограждая от немногодетных заявителей, то начиная с 2016 года калининградский муниципалитет приступил к практике «предварительного резервирования», которая затрагивала уже даже неразмежёванные земли.
Первоначально так называемое предварительное резервирование оформлялось с помощью распоряжений КМИ и ЗР администрациии ГО «Город Калининград» о подготовке к резервированию для муниципальных нужд. К этим распоряжениям прилагалась схема земель. В случае поступления заявлений о предоставлении земельных участков, попадающих в границы территорий, включённых в схему, калининградская городская администрация отказывала в предоставлении земельного участка по основанию, предусмотренному законом (п. 7 ст. 39.16 Земельного кодекса РФ) для случая отказа в предоставлении земельного участка, зарезервированного для муниципальных нужд.
Вышеуказанная практика осуществлялась несмотря на то, что по смыслу норм Земельного кодекса РФ, а также постановления Правительства РФ от 22.07.2008 № 561 «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд», резервировать можно только земельные участки, поставленные на государственный кадастровый учет, но никак не неразмежёванные земли.
К счастью, судебными органами Калининградской области этой заведомо небезупречной с точки зрения законности практике был положен конец. Началом конца стало апелляционное определение по одному из административных дел, вынесенное судебным составом судебной коллегии Калининградского областного суда по административным делам. К сожалению, указать реквизиты этого судебного акта я не в состоянии, поскольку мне не представилось возможным его найти. Однако аналогичные решения выносились и районными судами города Калининграда в ходе разрешения административных исков по первой инстанции. В качестве примера можно привести вступившее в законную силу решение Центрального районного суда г. Калининграда от 11.12.2018 по делу № 2а-6139/2018 (судья М.П. Кисель). В этом решении суд признал, что наличие распоряжения КМИ и ЗР администрации г. Калининграда о подготовке к резервированию для муниципальных нужд не может считаться основанием для отказа в предоставлении земельного участка без торгов (п. 7 ст. 39.16 Земельного кодекса РФ).
В итоге практика издания такого рода невразумительных распоряжений была прекращена. Исходя из информации, размещённой на сайте калининградской городской администрации, последнее распоряжение о подготовке к резервированию для муниципальных нужд датировано 21 сентябрём 2018 года.
Однако, поскольку вопрос об удержании за земельном участком статуса ресурса, ограниченного в обороте, сохранял свою актуальность, администрацией ГО «Город Калининград» был изыскан новый тактический приём.
Этот тактический приём заключается в том, что теперь вновь разработанные проекты межевания территорий предусматривают резервирование проектных земельных участков для муниципальных нужд с целью размещения объектов местного значения. Умело подводя земельные участки под объекты местного значения, администрация ГО «Город Калининград» отказывает в предоставлении земельных участков в границах неразмежёванных «пустот» со ссылкой на пп. 17 ст. 39.16 Земельного кодекса РФ.
Отмечу, что на момент написания настоящей статьи судебная практика на предмет оспаривания такого рода отказов не сложилась.
Вместе с тем, анализ норм федерального законодательства уже сейчас позволяет прийти к однозначному выводу о том, что такого рода совершенно незаконна. В первую очередь, это объясняется тем, что земельный участок, предназначенния для предоставления многодетным гражданам, никак не может выступать объектом местного значения.
Понятие «объекта местного значения» закреплено в п. 20 ст.1 Градостроительного кодекса РФ. По смыслу этой правовой нормы земельный участок, отвлекаясь от вопроса о юридической природе объекта местного значения, которая остаётся не совсем ясной, может считаться объектом местного значения лишь при условии, что такой земельный участок необходим для осуществления муниципалитетом полномочий по вопросам местного значения или полномочий в пределах переданных органу местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Перечень вопросов местного значения городского округа установлен п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Пунктом 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ наделение многодетных граждан земельными участками к числу вопросов местного значения городского округа, собственно, как и к числу вопросов местного значения органов местного самоуправления всех уровней, не отнесено.
Пунктом 2 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ установлено, что дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации.
В Калининградской области таким законом является закон Калининградской области от 07.03.2006 № 730 «О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области».
Вместе с тем, данный Закон какие-либо дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением не устаналивает.
Резервирование земельных участков в связи с размещением объектов местного значения также допускается с целью выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Федеральные законы, которыми была бы предусмотрена передача органам местного самоуправления государственных полномочий по наделению земельными участками граждан, имеющих трёх или более детей, на территории Российской Федерации к настоящему времени не изданы.
В Калининградской области перечень отдельных государственных полномочий в области социальной поддержки населения, переданных городскому округу «Город Калининград», установлен Законом Калининградской области от 28.12.2005 № 713 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области отдельными государственными полномочиями Калининградской области по социальной поддержке населения».
Однако статья 4 данного закона под названием «Отдельные государственные полномочия Калининградской области по социальной поддержке населения, передаваемые органам местного самоуправления» не предусматривает передачу такого полномочия как наделение земельными участками граждан, имеющих трёх или более детей.
Устав ГО «Город Калининград» также не предусматривает передачу городскому округу «Город Калининград» такого полномочия как наделение земельными участками граждан, имеющих трёх или более детей.
Указ Президента РФ от 07.05.2002 № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильём и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» не предусматривает возложение полномочия по наделению земельными участками многодетных граждан на органы местного самоуправления.
Из указанных выше обстоятельств однозначно следует, что земельные участки, которые администрация ГО «Город Калининград» намерена предоставить гражданам, имеющим трёх или более детей, не могут считаться объектами местного значения хотя бы вследствие того, наделение земельными участками многодетных граждан не является вопросом местного значения и не относится к числу государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления органами государственной власти.
Таким образом, практика отказов в предоставлении земельных участков без торгов, расположенных в границах неразмежёванных пустот, является незаконной. В случае получения такого рода отказа вы можете смело обращаться в суд.
Что вас ожидает в том случае, если вы подаетё заявку на земельный участок, расположенный в границах территории, на которую не утверждён проект межевания? Вы также получите отказ, но по другому основанию – например, в связи с тем, что земельный участок не обеспечен инженерными коммуникациями, или в связи с тем, что земельный участок находится в кадастровом квартале, где расположено более двух многоквартирных домов.